智慧城市是人類城市化進(jìn)程中的新階段。自2008年IBM提出“智慧地球”理念開(kāi)始，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相繼提出并落實(shí)“智慧城市”戰(zhàn)略舉措。
2009年9月，愛(ài)荷華州迪比克市宣布與IBM合作建設(shè)美國(guó)*個(gè)智慧城市；同年，日本政府IT戰(zhàn)略本部制定了《i-Japan2015戰(zhàn)略》；2010年歐盟相繼出臺(tái)了《歐洲2020戰(zhàn)略》和《歐洲數(shù)字化議程》。
我國(guó)也在2010年左右啟動(dòng)智慧城市的廣泛建設(shè)，2010年科技部啟動(dòng)863計(jì)劃“智慧城市(一期)”項(xiàng)目，并成功發(fā)布《智慧城市技術(shù)白皮書(shū)》。
據(jù)中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息研究網(wǎng)報(bào)道顯示，截止到2015年，我國(guó)智慧城市已達(dá)386個(gè)。而在“十三五”期間，我國(guó)還將推出100個(gè)新型“智慧城市”試點(diǎn)。
盡管近十年來(lái)，世界智慧城市建設(shè)項(xiàng)目成績(jī)不菲，但大量在建和失敗項(xiàng)目也表明，種種管理、技術(shù)創(chuàng)新和資源再分配必然會(huì)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和多重障礙。
本文基于文獻(xiàn)調(diào)查，總結(jié)前人研究中揭示的智慧城市建設(shè)項(xiàng)目面臨的多維挑戰(zhàn)，并通過(guò)案例研究的方法，分析項(xiàng)目解決領(lǐng)域問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，旨在幫助我國(guó)城市管理者更全面、清醒地認(rèn)識(shí)智慧城市建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)因素，并借鑒國(guó)內(nèi)外建設(shè)案例的成功經(jīng)驗(yàn)。
“智慧城市”概念辨析
智慧城市建設(shè)是當(dāng)前城市發(fā)展的主題，也是城市現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。探索智慧城市建設(shè)之道，從厘清智慧城市的概念和內(nèi)涵開(kāi)始。現(xiàn)在廣泛研究和建設(shè)的智慧城市可以說(shuō)是由IBM的“智慧地球”概念衍生而來(lái)，經(jīng)由城市管理者和專家學(xué)者的實(shí)踐和論證而不斷發(fā)展。
綜觀以上關(guān)于智慧城市定義的描述，大多從技術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等角度對(duì)城市的優(yōu)良屬性進(jìn)行刻畫，明確智慧城市建設(shè)的愿景，但很少提到這些轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)路徑和管理策略，這在一定程度上增加了項(xiàng)目的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。
智慧城市項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素
所有創(chuàng)新都將帶來(lái)機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)的雙重挑戰(zhàn)。有研究者將智慧城市建設(shè)項(xiàng)目比喻成一個(gè)與城市發(fā)展和居民生活質(zhì)量息息相關(guān)的大型實(shí)驗(yàn)，這意味著該項(xiàng)目不可避免地具備一定的風(fēng)險(xiǎn)因素。
由于智慧城市的建設(shè)過(guò)程中融合了技術(shù)、治理、人力、外部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等多種因素，這將產(chǎn)生難以估計(jì)的復(fù)雜問(wèn)題。盡管以往的研究大多關(guān)注智慧城市建設(shè)所帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇和現(xiàn)實(shí)成果，但仍有一些研究者致力于探究智慧城市項(xiàng)目的“陰暗面”。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)關(guān)注智慧城市項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的研究重點(diǎn)聚焦于管理風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、參與者風(fēng)險(xiǎn)等方面。其中，一些風(fēng)險(xiǎn)因素具有關(guān)聯(lián)性和一定的交叉。
如絕大多數(shù)智慧城市項(xiàng)目是由政府主導(dǎo)或參與，因而，項(xiàng)目的組織和管理層面遇到的問(wèn)題很大程度上就是對(duì)政府治理能力和創(chuàng)新程度的考驗(yàn)。同時(shí)，智慧城市項(xiàng)目的實(shí)施參與主體還常常涉及民眾、企業(yè)和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，多利益相關(guān)方的參與所帶來(lái)的首要問(wèn)題就是組織和管理風(fēng)險(xiǎn)。
智慧城市項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)案例研究
（1）管理與組織挑戰(zhàn)
事實(shí)上，85%的IT項(xiàng)目的失敗都源于管理、組織、政策等非技術(shù)層面的挑戰(zhàn)。多種非技術(shù)因素阻礙了智慧城市項(xiàng)目的實(shí)施，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》就曾撰文指出，大多數(shù)為智慧城市建設(shè)項(xiàng)目提供技術(shù)解決方案的公司實(shí)際上未達(dá)到他們預(yù)先的目標(biāo)。
國(guó)內(nèi)學(xué)者趙大鵬和張銳昕認(rèn)為，智慧城市戰(zhàn)略實(shí)際上是資源的重新分配，外在表現(xiàn)是對(duì)組織機(jī)構(gòu)變革、業(yè)務(wù)流程再造和組織文化變遷的要求，這必然會(huì)遇到相當(dāng)多的阻礙和困難。而智慧城市建設(shè)也對(duì)跨組織信息和知識(shí)的共享與整合提出了更高層次的要求，跨組織的管理協(xié)作是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵。越來(lái)越多的政府機(jī)構(gòu)采取跨部門的協(xié)作戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)信息價(jià)值的zui大化。
李德仁等指出，智慧城市建設(shè)在管理創(chuàng)新中遇到的風(fēng)險(xiǎn)主要有：組織沖突、拒絕改變、項(xiàng)目和目標(biāo)的不一致。外國(guó)學(xué)者Chourabi等認(rèn)為，有關(guān)研究中對(duì)電子政務(wù)實(shí)施過(guò)程中的管理與組織風(fēng)險(xiǎn)的總結(jié)同樣可以遷移到智慧城市的項(xiàng)目實(shí)施中，它們分別是：項(xiàng)目規(guī)模、管理者的態(tài)度和行為、用戶或組織的多樣性、組織目標(biāo)和項(xiàng)目缺乏一致性、多個(gè)或沖突的目標(biāo)、拒絕改變、資源沖突。
針對(duì)以上管理和組織層面的挑戰(zhàn)，一些在建或完成的智慧城市項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
為了解決組織沖突，提升突發(fā)事件的響應(yīng)效率，巴西里約熱內(nèi)盧市建立了全新的管理體系取代了原有的低效系統(tǒng)，通過(guò)市政運(yùn)營(yíng)中心的設(shè)置實(shí)現(xiàn)了不同部門間的信息共享。如市政機(jī)構(gòu)目前可以通過(guò)運(yùn)營(yíng)中心同時(shí)協(xié)調(diào)18個(gè)不同的部門一起定制巴西狂歡節(jié)時(shí)的城市管理需求計(jì)劃，而在以前，這些部門都是各自制訂計(jì)劃，幾乎不溝通。
深圳市則要求各政府部門新建及更新的業(yè)務(wù)系統(tǒng)依托全市云基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)政務(wù)資源體系共建共享。
巴塞羅那的智慧城市項(xiàng)目引入多方參與共建，實(shí)現(xiàn)了政府、創(chuàng)業(yè)公司、科研機(jī)構(gòu)的跨界合作。
（2）信息與通訊技術(shù)挑戰(zhàn)
信息與通訊技術(shù)是驅(qū)動(dòng)智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵因素。技術(shù)與發(fā)展項(xiàng)目的融合可以在一定程度上挖掘潛在的增長(zhǎng)機(jī)會(huì)、改變城市的景觀、提升城市的管理和運(yùn)作水平。物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，使得城市中的各種設(shè)備彼此連接，通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)的分析支持實(shí)時(shí)決策，預(yù)測(cè)、發(fā)現(xiàn)和避免各種突發(fā)問(wèn)題。
可以說(shuō)，智慧城市必須依靠信息與通信技術(shù)提高城市發(fā)展的可持續(xù)性和公民生活質(zhì)量，但同時(shí)，依托技術(shù)的城市發(fā)展也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面問(wèn)題，如數(shù)字鴻溝的進(jìn)一步擴(kuò)大。
更緊迫的是，當(dāng)前智慧城市建設(shè)中還面臨著諸多技術(shù)相關(guān)的挑戰(zhàn)，如信息安全問(wèn)題、技術(shù)兼容問(wèn)題、技術(shù)復(fù)雜度問(wèn)題和人員的技能和經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題等。多數(shù)關(guān)于實(shí)踐領(lǐng)域的研究強(qiáng)調(diào)技術(shù)的可獲取性和適用性，而在技術(shù)人力方面，大量新興技術(shù)的運(yùn)用和頻繁更迭意味著及時(shí)開(kāi)展員工培訓(xùn)以使其具備必要的IT技能也成為一項(xiàng)亟須解決的問(wèn)題。
常熟市在發(fā)展智慧城市過(guò)程中考慮到數(shù)字化水平的地區(qū)差異，采用傳感器和市民卡并用的方式采集居民數(shù)據(jù)，同時(shí)，為避免數(shù)字鴻溝擴(kuò)大，綜合使用電信網(wǎng)絡(luò)和無(wú)線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，保證居民可以使用多種方式獲得信息服務(wù)。
新加坡政府于2006年宣布啟動(dòng)為期十年的“智能國(guó)2015”建設(shè)項(xiàng)目，旨在將新加坡建設(shè)成一個(gè)智能化國(guó)度和化城市。然而，由于人口基數(shù)小和行業(yè)選擇傾向等原因，新加坡在智慧城市建設(shè)中面臨著技術(shù)人才匱乏的局面，這促使政府制定了一系列政策和計(jì)劃以保證充足的技術(shù)人力資源，其中包括鼓勵(lì)中小學(xué)開(kāi)設(shè)信息技術(shù)課程、推出“智慧國(guó)專才計(jì)劃”吸引海外技術(shù)力量等。
而在解決技術(shù)兼容性問(wèn)題方面，新加坡繼續(xù)推出的“智慧國(guó)2025”項(xiàng)目在實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒。
新加坡計(jì)劃未來(lái)在民宅、辦公室和公共場(chǎng)所加裝大量傳感設(shè)備，為保證日后各獨(dú)立系統(tǒng)能融合協(xié)作，必須建立統(tǒng)一的開(kāi)放型技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。基于此，新加坡標(biāo)新局、資信通訊發(fā)展管理局和資訊科技標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)制定并推出了關(guān)于傳感器網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)以及特定領(lǐng)域產(chǎn)品的三套標(biāo)準(zhǔn)。
（3）政府治理挑戰(zhàn)
智慧治理被認(rèn)為是利用信息與通信技術(shù)改善決策過(guò)程、公共政策的制定和公共治理，同時(shí)技術(shù)將幫助公民參與到這些過(guò)程中。類似地，有研究將智慧城市的政府治理問(wèn)題內(nèi)涵梳理為四個(gè)層次：智慧城市政府、智慧決策、智慧管理和智慧城市協(xié)作。一些研究者認(rèn)為智慧治理是智慧城市建設(shè)的核心。
外國(guó)學(xué)者Scholl等研究了電子政務(wù)項(xiàng)目的核心挑戰(zhàn)，指出利益相關(guān)者之間的關(guān)系是決定項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素，其中，“利益相關(guān)者的關(guān)系”主要指利益相關(guān)者之間的合作能力、領(lǐng)導(dǎo)力支持、聯(lián)盟的結(jié)構(gòu)以及在不同管轄區(qū)的工作表現(xiàn)。
多個(gè)利益相關(guān)方的參與還會(huì)引發(fā)共同目標(biāo)偏差的問(wèn)題，對(duì)電子政務(wù)實(shí)施障礙的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，政府部門受訪者認(rèn)為機(jī)構(gòu)之間存在缺乏共同目標(biāo)的情況，尤其是對(duì)于多個(gè)政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合規(guī)劃的項(xiàng)目，如果在責(zé)權(quán)劃分上沒(méi)有一個(gè)清晰的界定，那么在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中常常會(huì)引發(fā)混亂和沖突。
在大型項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中設(shè)立主要負(fù)責(zé)人以協(xié)調(diào)各個(gè)利益相關(guān)方是實(shí)現(xiàn)良好治理的重要保障。因?yàn)楫?dāng)計(jì)劃管理職能和正式的項(xiàng)目問(wèn)責(zé)制缺失時(shí)，太多的利益相關(guān)方的參與將導(dǎo)致問(wèn)責(zé)制被削弱，zui終可能導(dǎo)致計(jì)劃的失敗。
智慧城市項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中的復(fù)雜性還往往被低估，事實(shí)上，大型集成項(xiàng)目在實(shí)施中通常表現(xiàn)出高度復(fù)雜性，甚至涉及組織結(jié)構(gòu)的重新設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)流程再造，致使實(shí)際的執(zhí)行進(jìn)度要落后于預(yù)期，這也是政府治理過(guò)程中常常會(huì)面臨的考驗(yàn)。
另外，盡管政府確立了智慧城市建設(shè)的目標(biāo)和愿景，但在愿景轉(zhuǎn)化為實(shí)施路徑和細(xì)則時(shí)，卻缺乏相應(yīng)指導(dǎo)。
在協(xié)調(diào)各政府目標(biāo)一致性問(wèn)題上，歐盟的經(jīng)驗(yàn)起到了很好的示范作用。為保證各建設(shè)成員國(guó)智慧城市系統(tǒng)的兼容性，防止地方保護(hù)主義和資源浪費(fèi)，歐盟就各政府間的治理協(xié)作問(wèn)題推出制定了一系列方案和規(guī)劃，包括“I2010戰(zhàn)略”“歐盟2020戰(zhàn)略”“智慧城市和社區(qū)開(kāi)拓計(jì)劃”“智慧城市和社區(qū)歐洲創(chuàng)新伙伴行動(dòng)”等。
類似地，韓國(guó)在推進(jìn)U-City智慧城市項(xiàng)目時(shí)，也進(jìn)行了治理創(chuàng)新，包括成立多方參與的治理組織，為各市項(xiàng)目制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)指南和管理規(guī)范，并由信息和通信部整合各市的規(guī)劃等。
（4）群眾和社群挑戰(zhàn)
智慧城市的建設(shè)不是一蹴而就的，需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的建設(shè)發(fā)展、學(xué)習(xí)創(chuàng)新和自我完善的過(guò)程，這期間需要多方力量共同參與和協(xié)同建設(shè)。智慧城市項(xiàng)目的實(shí)施不能單一地依賴公共管理部門，更需要民眾、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)、公司企業(yè)的共同參與。科研機(jī)構(gòu)提供知識(shí)支持，企業(yè)提供新的商業(yè)機(jī)會(huì)，政府部門創(chuàng)造一個(gè)有利于持續(xù)發(fā)展和增長(zhǎng)的環(huán)境。
智慧城市項(xiàng)目的一個(gè)重要目標(biāo)是提高民眾的受教育程度和信息素養(yǎng)，并使其更多地參與到城市治理中。
以智慧城市應(yīng)急決策情報(bào)體系為例，不僅需要正式的應(yīng)急組織(如*、消防、醫(yī)療部門)的參與，也需要其他社會(huì)組織(如互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、智庫(kù)與咨詢公司等信息服務(wù)機(jī)構(gòu))和市民團(tuán)體的加入，通過(guò)這些力量提供情報(bào)發(fā)現(xiàn)、傳遞，輿情挖掘、引導(dǎo)和意見(jiàn)咨詢等方面的協(xié)助，*正式應(yīng)急組織工作上的空白和不足。
然而，民眾與社會(huì)團(tuán)體參與城市治理往往會(huì)遇到多種障礙，一方面大量相關(guān)數(shù)據(jù)被公共管理部門保有，其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人極難獲取，造成政府和私人團(tuán)體之間存在極大的數(shù)字鴻溝；另一方面，二者之間沒(méi)有建立充分的溝通和交流渠道，數(shù)據(jù)和信息交換困難，相應(yīng)的合作治理更是難以達(dá)成。
荷蘭阿姆斯特丹智慧城市建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)用多種方式和渠道引入社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理，較好地解決了數(shù)字鴻溝、數(shù)據(jù)不開(kāi)放、溝通不暢與合作渠道有限等矛盾。在數(shù)據(jù)共享方面，政府開(kāi)放特定公共數(shù)據(jù)以鼓勵(lì)企業(yè)和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)改進(jìn)社會(huì)化服務(wù)；在溝通方面，政府利用社交媒體與民眾探討城市治理議題并探索實(shí)現(xiàn)基于眾包模式的城市治理；在數(shù)據(jù)增值方面，政府允許第三方團(tuán)隊(duì)將公共數(shù)據(jù)和政府與民眾交流產(chǎn)生的社交媒體數(shù)據(jù)集成大數(shù)據(jù)，開(kāi)發(fā)相應(yīng)產(chǎn)品、服務(wù)和解決方案。
2012年，紐約通過(guò)了《開(kāi)放數(shù)據(jù)法案》，通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)政府及分支機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)對(duì)公眾開(kāi)放。基于開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)，紐約市民可以隨時(shí)隨地查詢使用各類數(shù)據(jù)信息，并開(kāi)展應(yīng)用和創(chuàng)新研究。由此，紐約產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)分析和具體應(yīng)用開(kāi)發(fā)的和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，創(chuàng)新前沿科技和應(yīng)用，創(chuàng)造出巨大的商業(yè)價(jià)值，展現(xiàn)海量公共數(shù)據(jù)的服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)智慧城市建設(shè)真正意義上的智慧化。
另外，如上海、巴塞羅那等城市也采取多種方式引入社會(huì)力量共同參與智慧城市建設(shè)。
從數(shù)據(jù)治理的角度，構(gòu)筑智慧城市大數(shù)據(jù)生態(tài)
對(duì)于從業(yè)者來(lái)說(shuō)，認(rèn)識(shí)并降低智慧城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目管理和實(shí)施的重中之重。本文通過(guò)文獻(xiàn)梳理分析和總結(jié)了智慧城市項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素，并通過(guò)實(shí)踐案例闡釋了國(guó)內(nèi)外智慧城市建設(shè)中應(yīng)對(duì)特定挑戰(zhàn)的成功經(jīng)驗(yàn)。
事實(shí)上，大數(shù)據(jù)是智慧城市可持續(xù)發(fā)展的重要引擎，是實(shí)現(xiàn)智慧城市各領(lǐng)域“智慧化”的核心關(guān)鍵技術(shù)。
因而，從數(shù)據(jù)治理的角度來(lái)審視這一問(wèn)題，總結(jié)國(guó)內(nèi)外的解決方案，可以認(rèn)為，從數(shù)據(jù)的生命周期入手，重點(diǎn)推進(jìn)數(shù)據(jù)源頭、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)應(yīng)用三個(gè)環(huán)節(jié)的建設(shè)，構(gòu)筑智慧城市大數(shù)據(jù)生態(tài)，是應(yīng)對(duì)前文所提到的智慧城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的有效路徑。
(1)把握數(shù)據(jù)源頭環(huán)節(jié)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集體系建設(shè)。進(jìn)一步完善現(xiàn)有的人口、法人、地理空間和宏觀經(jīng)濟(jì)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，強(qiáng)化城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集，劃分?jǐn)?shù)據(jù)采集單元，建立規(guī)范、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集的一體化、規(guī)范化。
(2)把握數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)整合共享建設(shè)。推動(dòng)并完善政務(wù)云計(jì)算中心、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心等重點(diǎn)功能性服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步提升信息數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和服務(wù)能力；加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和整體規(guī)劃，促進(jìn)建設(shè)統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源整合、共享等基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“統(tǒng)一整合、統(tǒng)一共享”。
(3)把握數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)節(jié)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開(kāi)放利用建設(shè)。圍繞社會(huì)治理、民生服務(wù)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系建設(shè)，創(chuàng)新城市運(yùn)行模式，也為城市管理決策提供科學(xué)支持；鼓勵(lì)各地市建立統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源“統(tǒng)一開(kāi)放”，引進(jìn)社會(huì)力量提升數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用價(jià)值；以大數(shù)據(jù)應(yīng)用推動(dòng)大數(shù)據(jù)市場(chǎng)拓展和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，助推大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
原標(biāo)題：智慧城市建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn) 作者孫建軍、裴雷 來(lái)源：《圖書(shū)與情報(bào)》
